Boa Governação em Angola

Onofre Santos
14 de jul. de 2017
15 min de leitura

Uma notável intervenção académica, colocando em equação a Boa Governação e os poderes do Presidente da República.

Obra académica do Mestre Dr. LEANDRO FERREIRA que me coube apresentar ontem na UCAN, Universidade católica de Angola e cujo texto de apresentação aqui divulgo para os meus leitores e para os interessados na matéria.

TESE OPORTUNA DE INDISPENSÁVEL LEITURA

Esta dissertação, tão oportuna no momento político que atravessamos, tem como base, como o seu título claramente o enuncia, um binómio: a Boa Governação e o Poder Executivo na Constituição de Angola.

Isto significa que a tese é constituída por dois termos: de um lado o conceito de BOA GOVERNAÇÃO e, do outro lado da equação, o PODER EXECUTIVO. O título acrescenta ao Poder Executivo um qualificativo. Não se trata do Poder Executivo em abstracto mas o Poder Executivo na Constituição de Angola. Assim, o que este livro trata não é propriamente da Boa Governação, como um conceito geral, histórica e geograficamente polifacetado, mas deste conceito referido ao exercício do poder em Angola.

De acordo com a boa lógica de uma exposição com este folgo, o Autor começa precisamente por nos explicar o que deve entender-se por BOA GOVERNAÇÃO, um conceito que não é fácil de apreender nos seus contornos jurídicos, apelando mais a um ideário ou a um conjunto de valores a que o Dr. Leandro Ferreira dedica diversas secções do livro, desde logo na sua parte inicial, em que discorre sobre os desafios políticos que a definição de Boa Governação importa, propondo um primeiro e metódico âmbito do conceito de Boa Governação para tentativamente o encaixar na Constituição da República de Angola.

Este é, com certeza o grande objectivo deste livro, e há que dizê-lo, só por si ele desperta a curiosidade, porque falar de Boa Governação todo o mundo fala e sempre falou desde a antiguidade, como falar da Constituição da República de Angola há muitos e valiosos trabalhos já publicados, alguns deles, teses de doutoramento, que procuram dissecar a natureza dos poderes do Presidente da República, a figura proeminente da nossa Constituição.

Esta é, porém, a primeira e a mais notável intervenção académica, colocando em equação a Boa Governação e os poderes constitucionais do Presidente da República. Só por isso, a obra em apreciação e a sua apresentação aqui hoje, seria merecedora da nossa mais rendida admiração. Uma vez mais os meus parabéns Dr. Leandro Ferreira!

Lógica e matematicamente, havendo dois termos nesta equação, o Autor teve de começar pelo conceito de Boa Governação fazendo uma incursão histórica sobre a arte de governar segundo o direito e a democracia, porque é bem verdade que para compreender a realidade jurídico-política de hoje nunca será demais conhecer a história. Neste contexto, a obra discorre desde os governos das classes, das elites ou das monarquias dos antigos, percorre os governos instituídos em quase toda a Idade Média, fala-nos das teorias e ideias de Santo Agostinho (no século VI), de São Tomás de Aquino (no século XIII), da transição para os novos tempos do medievalismo tardio, de Marsílio de Pádua e de Francesco Eiximenis, até aos governos nascentes na época moderna, em especial os saídos das revoluções americanas, francesas e sobre as primeiras repúblicas socialistas. Não podiam faltar neste percurso das ideias que fizeram a política dos dias de hoje, Maquiavel, Locke, Montesquieu e uma referência aos governos posteriores à II Guerra Mundial que irão dividir o mundo em duas metades entre as quais vão germinar os sonhos dos libertadores africanos, e florescer o seu próprio Ideário de Boa Governação por reacção e oposição às formas, todas elas injustas e imorais, do colonialismo.

Como não passará despercebido ao leitor atento que irá embarcar nessa viagem pelo tempo, o conceito de Boa Governação, além de ser um conceito evolutivo, é muito abrangente e apresenta-se com muitos cambiantes, alguns até em oposição entre si – bastando comparar O PRINCIPE de Maquiavel e o LEVIATÃ de Thomas Hobbes, não muito separados no tempo. Enquanto para o primeiro, governar bem pouco ou nada tinha que ver com a moral, o importante: era conquistar e conservar o poder a qualquer custo, para o segundo, na esteira de Tomás de Aquino e outros, as leis deviam fornecer a distinção entre o que é honesto e desonesto, entre o bem e o mal.

Fixado, porém, o conceito de BOA GOVERNAÇÃO, a tese progride e avança, como a bola nas mãos de uma criança, quase como se diz na canção do António Gedeão a respeito do mundo... e aterramos em Angola, onde desde 2010 vigora uma Constituição que eu tenho sempre dificuldade em chamar nova porque a própria nos relembra, no seu preâmbulo, que ela representa o culminar do processo constitucional iniciado em 1991.

Embora indicando o Autor, o artigo 4.º como o paradigma do conceito de Boa Governação tal como acolhido na Constituição, segue-se uma operação minuciosa de desfolhar a nossa Lei Magna com a meticulosidade de quem descasca uma cebola, pedindo agora emprestados a Gunther Grass o título e a imagem da última obra deste Prémio Nobel da Literatura , em que ele, folha a folha vai retirando cada película da pele de uma cebola, uma tarefa que capaz de nos deixar os olhos rasos de água.

Eu não vou por esse caminho, porque seria estragar parte desse misto de prazer e dor que a leitura desta obra profunda vos deverá proporcionar. Apenas, em jeito de “modo de usar”, tão somente desejo prevenir que, se acaso surgirem as tais lágrimas de quem descasca a cebola constitucional que o Dr. Leandro gentilmente nos oferece, é preciso estar atento ao efeito de lente que as lágrimas possuem, dilatando ou duplicando o objecto do nosso estudo ou apreciação. Não é por acaso que o Professor Paulo Otero, orientador da Tese de Mestrado do Dr. Leandro Ferreira, chama a sua atenção para a especificidade do modelo governativo traçado pela Constituição de Angola, dizendo ele que ela contém, paralelamente às normas escritas integrantes da Constituição “oficial”, uma componente factual ou informal que, integrando a Constituição “não oficial”, complementa, orienta e confere sentido ao efectivo sistema de governo...”

Essa componente será um conjunto de práticas, usos, precedentes, convenções e costumes de índole constitucional que, como se depreende das palavras do Prof. Paulo Otero podem mudar o fenómeno constitucional, sendo ou parecendo uma coisa que realmente o não é!

O Professor Paulo Otero procura tranquilizar-nos acrescentando que “ninguém conhece um sistema de governo pela simples leitura do texto constitucional...” mas não deixa de ser cientificamente excitante quando refere que “a realidade ultrapassa e complementa sempre o sentido efectivo das normas escritas, podendo até por vezes, inverter ou subverter o seu sentido”.

A obra do Mestre Leandro Ferreira é, por isso, tanto mais importante quanto ela traduz uma leitura possível da Constituição Angolana.... e eta razão me basta para não acrescentar o que penso sobre qual seja a minha leitura, porque o que exactamente pretendo é que cada um dos leitores e estudiosos desta obra oportuníssima tenham a sua!

Há, porem, a necessidade de trazer a esta apresentação algumas das premissas em que assenta este binómio extraordinário: de um lado o que deve entender-se por Boa Governação e como é que à face da nossa Constituição esta Boa Governação pode ser atingida pelo Presidente da República.

O Dr. Leandro Ferreira que nos dá sobejos elementos para alimentarmos e construirmos o conceito de Boa Governação é o primeiro a chamar a atenção para o facto de o conceito se ter tornado cada vez mais nebuloso e incerto à medida que se têm multiplicado as suas definições a vários níveis, todas elas reflectindo partes da sua realidade multidimensional. Bastaria citar aqui a constatação do World Bank Aid segundo a qual uma variedade de definições, com grandes diferenças de raciocínio, âmbito e objectivos, têm sido avançadas, provocando uma multiplicidades de definições que têm gerado crescentes confusões sobre os limites dos conceitos. Desde logo porque se não trata de um conceito normativo, mas essencialmente político e económico-social. Ou seja, é um conceito que resulta da interacção de vários domínios, como as relações entre legislativo e executivo, o das relações entre os governos e os cidadãos, o das relações entre instituições estatais centrais e locais, entre os cidadãos urbanos e rurais, o das relações entre os estados nacionais e instituições internacionais, o das relações entre governos e mercados, o das relações entre governo e sector privado. Concluindo: mais do que uma função, a Boa Governação é uma arte, a arte de gerir a vida pública para a vivência o mais harmoniosa possível das pessoas que compõe a sociedade.

Fixados, ainda que vagos, os contornos do deve entender-se por Boa Governação, a tese do Dr. Leandro Ferreira ocupa-se do segundo termo da equação – isto é, dos poderes e contrapoderes do Presidente da República, Titular unipessoal do Poder Executivo na Constituição de 2010, procurando fazer a demonstração de como a Boa Governamentação é um pressuposto constitucional suficientemente plasmado no nosso texto fundamental.

Com a mestria que demonstra e surpreende ao longo de toda a sua obra, o Dr. Leandro Ferreira revela aqui, tal como na história de Alice, o outro lado do espelho, que ele também nos convida a atravessar, instruindo-nos sobre os traços do conceito de Boa Governação divisáveis na Constituição de 2010. E são diversos e múltiplos, os traços reconhecíveis, desde os princípios gravados no preâmbulo da Constituição, até aos termos do juramento presidencial no acto da sua posse, a legitimação do seu desempenho através de eleições periódicas e a proibição expressa de um terceiro mandato; como a fiscalização política e económica do Parlamento, por muito insuficiente que esta seja para quem desejaria uma separação menos nítida entre os dois poderes: o Executivo e o Legislativo. Mas não apenas estes meios e instrumentos estão alojados na Constituição, como o leitores são chamados a atentamente observar nesta obra.

Outros traços de Boa Governação resultam igualmente da verificação e fiscalização das leis pela Assembleia Nacional e pelos Tribunais, como também os ainda pouco utilizados, mas potencialmente muito importantes, que decorrem da acção directa dos próprios cidadãos através dos mecanismos de acção política como o direito de petição, denúncia, de reclamação, queixa, o direito de acção popular e o próprio direito de manifestação ou de oposição activa.

Aqui, abro um pequeno parêntese Hitchcockiano, pois o pior que se pode fazer num filme de suspense é contar o final.... Assim, levantando apenas a ponta do véu do mistério, eu diria que o título desta tese é também um teasing ... como se pairasse a interessante questão de saber como é que esta Constituição de 2010 pode garantir a Boa Governamentação relativamente a um Titular único e unipessoal de todo o Poder Executivo. Mais a mais, sabendo, como consta de uma das sábias conclusões a final do Livro do Dr. Leandro Ferreira “que os homens sempre tiveram uma apetência natural em exercer a governação de forma egoísta, autoritária e arbitrária”.

Se tudo isto é verdade, é bom recordar a história de que todos fazemos parte, embora com a liberdade de pensar de maneira diferente. Ora o que a nossa história revela é que desde o primeiro dia da independência até hoje, ainda que contrariando até a própria letra da lei fundamental, sempre houve, ainda que de forma “não oficial”, um titular único e unipessoal do Poder Executivo. Só agora em 2010 houve a coerência política e moral de chamar as coisas pelo seu próprio nome. E quem rasga as vestes em sinal de escândalo por tão extraordinária alteração constitucional parecem esquecer que desde a Lei Constitucional em 1975, o Presidente da República era não só o Chefe do Estado, como Presidente do Conselho da Revolução e posteriormente da Assembleia do Povo, apenas não presidindo ao Conselho de Ministros situação que foi imediatamente remediada em 1976 passando o Presidente da República a presidir não só ao Conselho de Ministros como ao próprio Governo. Um simples ano depois, pela revisão de 1977 o Presidente da República passou a ter o poder de nomear, dar posse e exonerar não só o Primeiro Ministro como rodos os outros membros do Governo. Assistiu-se, então, em 1979 à última machadada no que poderia vir a ser entendido como um aberrante bicefalismo, extinguindo-se os lugares de Primeiro Ministro e de Vice- Primeiro Ministro.

Como o Prof. Paulo Otero reflectiu, pensando embora na actual Constituição, há que reconhecer que a prática e índole constitucional dos primeiros anos da I República, evidenciavam já semelhanças notáveis com a Constituição “oficial” de 2010 , revelando como, apesar da multiplicidade de órgãos executivos, o Titular unipessoal do Poder Executivo, antes de o ser “oficialmente”, já o era há muito tempo. É certo que em 1992 com as primeiras eleições multipartidárias, foi inaugurada a II República, sendo os órgãos de soberania definidos na Lei Constitucional pela seguinte ordem de proeminência: Presidente da República, Assembleia Nacional, Governo e Tribunais. O Governo, duplamente responsável perante o Presidente da República e a Assembleia Nacional, incluía na sua composição um Primeiro Ministro. Ainda assim, competia ao Presidente da República presidir ao Conselho de Ministros (como o estabelecia expressamente a alínea (d) do artigo 66.º LC).

Foram precisos correr 17 anos até à nova Constituição que, só aparentemente, mudou o stato quo ante relativamente à posição proeminente do Presidente da República. Para que não restassem dúvidas, o Tribunal Supremo, nas suas vestes de Tribunal Constitucional com que actuou até 2008, veio pôr os pontos nos ii (que alguns não viam), no seu famoso Acórdão de 21 de Dezembro de 1998 declarando que “as competências do Presidente da República estabelecidas na Lei Constitucional lhe atribuem a preeminência na cadeia de comando do poder executivo, o poder de direcção e chefia do Governo”. Coincidentemente ou não, logo em Janeiro de 1999 o Presidente da República veio a prescindir do cargo de Primeiro Ministro. Deixo aos interessados que tiverem curiosidade a leitura das páginas dedicadas a esta aparente “reviravolta” constitucional, escritas e descritas pelos Profs. Doutores Raul Araújo e Carlo Feijó que já então alertavam para o enfraquecimento dos meios de controlo dos poderes do Presidente da República, como se na realidade o Acórdão do Tribunal Constitucional não fosse mais do que declarativo ou interpretativo de uma situação preexistente. Para tornar curta uma história mais longa, já o Prof. Doutor Paulo Otero chamara a atenção no seu Prefácio para o facto de, independentemente dos rótulos e designações oficiais utilizadas numa Constituição, essa oficialidade, nunca impediu que a realidade ultrapassasse e complementasse as normas escritas, podendo por vezes subverter ou inverter o seu sentido até que a escrita voltasse a colocar as coisas no seu devido lugar, como se foi fazendo em 1976, 1977, e 1979.

Fechado este parêntese, apenas aberto para mostrar que independentemente da forma ou do modo como as normas constitucionais foram escritas até 2010, não deixou de ser uma evidência a personalização do poder executivo em Angola, faremos para finalizar esta exposição introdutória à obra do Mestre e Professor Leandro Ferreira, uma breve referência às modalidades de controlo do poder em Angola consoante o momento temporal da sua incidência.

Faz-se nesta obra uma interessante e detalhada distinção às diferentes balizas do controlo do poder executivo consoante a ocasião distintiva do desafio político, ou seja:

no momento do acesso ao poder;
durante o exercício do poder; e
no momento da cessação do poder.

Esta é uma visão dinâmica da aplicação do princípio da Boa Governação que confere à obra do Dr. Leandro Ferreira, não só foros de originalidade, como de interessante actualidade por razões da circunstância de Angola estar a viver, pela primeira vez na sua história, um momento de passagem voluntária de testemunho do poder presidencial.

Também aqui não vou desestimular a curiosidade dos futuros leitores e estudiosos da obra do Dr. Leandro Ferreira, mas apelar, muito simplesmente ao conhecimento que todos têm das regras de jogo de uma Boa Governação como é mais comummente entendida, ou seja, quanto aos instrumentos de controlo, verificação e fiscalização do poder de quem governa.

Numa fase inicial, e num processo democrático, a Boa Governação traduz-se num programa, num conjunto de propostas que são apresentadas aos cidadãos eleitores, baseadas na experiência, na ambição e por vezes na temeridade de quem as formula, propostas que periodicamente serão sufragadas pelos eleitores. Um dos controlos da Boa Governação na Constituição remete por isso claramente para o seu artigo 4.º que institui que “O poder político é exercido por quem obtenha legitimidade mediante processo eleitoral livre e democraticamente exercido....”

De outra índole ou natureza são as garantias do controlo do exercício, ou seja, as modalidades de escrutínio ou exame ao programa de governo que fez vencimento nas urnas. Continuarão por certo a ouvirem-se muitas vozes defendendo que este controlo só seria eficaz com o reforço dos órgãos executivos, procurando enxertar nos textos constitucionais o que ao longo dos anos foi sendo deliberadamente removido. Um governo chefiado por um Primeiro Ministro, com relativa separação do Presidente da República, não será de todo uma forma de controlo viável à luz da nossa Constituição, nem talvez da nossa idiossincrasia. O que não obsta que um reputado constitucionalista português, citado no Livro, tenha arriscado a opinião de que certas normas da Constituição terão sido desvalorizadas perante a legitimidade bastante vasta do actual Presidente da República, sendo duvidoso que a circunstância se mantenha a mesma quando o Executivo tiver outro Titular. É a mesma crença de que as palavras da Constituição ganham o sentido que as práticas lhes venham a conferir. A Constituição será não apenas um texto, um documento fundamental mais um autêntico ser vivo, com a sua vontade própria e até os seus caprichos.

O Dr. Leandro Ferreira não deixa, porém, de fazer referencia ao Acórdão do Tribunal Constitucional, que mais críticas granjeou dentro e fora de portas, ao restringir os poderes de fiscalização do Parlamento àqueles que se encontram perfeitamente delimitados no artigo 162.º da Constituição. Já não seriam apenas as práticas, as convenções e os costumes mas também os precedentes criados pelo Tribunal Constitucional a reescrever a Constituição. Não é essa a opinião do Dr. Leandro Ferreira chamando uma vez mais a atenção para a sua cuidadosa leitura. O Autor, consciente do sistema presidencial consagrado na Constituição, prefere valorizar os diversos poderes concedidos a outros órgãos de soberania, particularmente à Assembleia Nacional no uso dos seus direitos de concessão de autorizações legislativas e consequente verificação da sua conformidade com as autorizações concedidas e com as leis do País.

O controlo do actos do Presidente da República, tanto pelo Parlamento como pelos Tribunais, a diversa natureza destes mecanismos constitucionais são escalpelizados ao pormenor pelo Autor que, sempre muito directo, trata de cada um dos aspectos de fiscalização e controlo que asseguram e garantem, durante o exercício do poder, a legitimidade adquirida aquando da sua eleição democrática.

Relativamente ao terceiro momento de controlo da Boa Governação, ou seja o que incide sobre a cessação do mandato do Presidente da República, o Autor distingue as causas naturais das causas de ilegitimação ou de cessação do mandato por actos de responsabilidade. O Autor entretece nesta sua abordagem final a apreciação de algumas medidas, algumas expressas na Constituição, outras susceptíveis de ser estabelecidas extraconstitucionalmente, dando a sua opinião franca e aberta sobre cada uma delas, nomeadamente as que podem ser vistas como excessivas ou ate redundantes, mas que podem ser consideradas positivamente como um incentivo dissuasor da tentação da violação do princípio da limitação de mandatos. O Dr. Leandro Ferreira, realisticamente também, não deixa de abordar a necessidade de medidas extraconstitucionais tendo em vista assegurar o controlo da estabilidade e da confiança no momento particular da transmissão dos poderes. Citando o Mestre Leandro Ferreira “se é claro que a mudança de titular implica por um lado, a mudança física de titular e a transferência funcional de todo o complexo de situações jurídicas inerentes ao cargo desempenhado e, por outro, a extinção de todas as condições funcionais que titulava no exercício das funções públicas, essa transferência pode apresentar-se dificultada nos espaços africanos, diante da necessidade de acautelar com maior eficácia a cessação periódica de funções – sendo que a manutenção em funções governativas pode revelar-se bastante mais desvantajosa para o Estado e a sociedade do que a atribuição de benefícios pós-funcionais.”

Olhando em frente, o Autor, conclui que, mais do que nunca, os tempos de hoje e do futuro impõem que os titulares dos cargos públicos, em especial o do Titular do Poder Executivo, se legitimem não só pela sua qualidade e seus qualificativos pré-eleitorais, como também e muito claramente, pelo modo de desempenho da sua governação.

Devemos todos reconhecer, como o faz o Autor que um longo caminho foi percorrido desde o tempo em que, animados das melhores intenções, os Movimentos de Libertação partiram em busca de melhores governos para o povo que representavam. Se é verdade que o estado socialista adoptado pelas nações africanas após as independências foi um dos principais factores dos recuos democráticos dos anos 80/90 , não é menos verdade a sua posterior recusa generalizada não representou uma exclusão das más práticas governativas. Neste aspecto, o Autor, deliberadamente, não confunde este problema com o relacionamento das elites com o poder público. Em jeito de conclusão alvitra mesmo que, de entre os elementos por que se orientam as consolidações democráticas, a expectativa de mudança natural da cultura política das elites é insuficiente. Em sua opinião, essa consolidação deverá envolver, não apenas o acordo no seio das classes sobre as regras relativas à disputa do poder, tendo à cabeça o princípio conformador dos limites ao exercício do poder.

Estive a reproduzir, quase palavra por palavra, algumas das notáveis conclusões finais com que o Mestre Leandro Ferreira coroou este seu trabalho.

Admirei, profundamente a convicção ponderada e realista do Autor que na sua resenha final, não escamoteando que as garantias de exercício da governação são as que menos permitem a defesa política dos cidadãos, não deixa, por isso de inculcar que é este momento de exercício efectivo do poder a ocasião privilegiada para a actuação dos representantes do povo. Declara, e eu tenho a honra de o acompanhar neste seu juízo, que a Constituição de Angola está recheada (de forma mais ou menos expressa) de mecanismos pelos quais é possível aos órgãos do Estado exercer um controlo permanente ao Poder Executivo tendo sempre em vista uma melhor governação. Assim saibam os demais eleitos do Povo, os Deputados, mas também os Tribunais e os Particulares, estarem atentas não só à letra mas principalmente à vontade da Constituição. E não é certamente o facto de o sistema de governo escolhido ser claramente presidencial que é menos fraco o Estado Democrático de Direito, nem menor a relevância dos Direitos Fundamentais, muito especialmente dos direitos económicos, sociais e culturais que consubstanciam o essencial das tarefas do Estado, lapidarmente inscritas no artigo 21.º da Constituição a ser seguidas como uma verdadeira agenda de Boa Governação, um barómetro e uma bússola para que nunca se perca o rumo certo, na certeza de que é da natureza das coisas e uma verdade indesmentível que “há mais marés do que marinheiros”.

Muito obrigado, Mestre e Professor Dr. Leandro Ferreira, pela obra que nos proporcionou e muitas felicidades na sua vida em especial no seu ensino pelo qual esperam os angolanos ansiosos por saber mais. Não são os Tribunais nem a Assembleia Nacional os verdadeiros guardiões da Constituição, mas a nossa educação e o conhecimento dos nossos direitos e deveres para com a Nação.